来源：慧保天下
3月20日，《中华人民共和国金融法（草案）》向社会公开征求意见。距2024年7月二十届三中全会提出制定这一法律，刚过去20个月。高效率的立法进程，来自于高位决策、高位推动，更是体现了金融改革的成熟度、金融强国建设的重要性以及金融风险处置的紧迫性。也标志着，金融强国有了系统性的法治保障。
从这部法律的立法理念出发，我们就法条择其重点，做一介绍。
需要说明的是，我们的解读全部基于目前正在征求意见的法律草案，嗣后可能会有一些调整甚至重大变化。
金融业顶层设计出炉
《金融法》草案来了，或对《保险法》等法规修订产生根本性影响
《金融法》正式出台后，将成为金融领域的“上位法”，包括《商业银行法》《保险法》《证券法》《期货和衍生品法》《银行业监督管理法》，以及即将出台的《金融稳定法》等。可以说，在国家金融法律体系的”四梁八柱”当中，这是完成体系性重构的“顶层设计”。虽然这部“母法”诞生较晚，但是会对下一步银行、保险、信托、地方金融组织等领域的修法立法，产生根本性的影响，甚至改变各金融部门法的底层逻辑。特别是对于监管的法条内容，设计思路以及现实中的具体措施、处罚力度，都会受到《金融法》的强大引力牵引。
至于这部法律制定的起因，起草说明中的“立法背景和过程”开宗明义，说得清晰明白：
“2023年10月召开的中央金融工作会议提出，全面加强金融监管，防范化解金融风险，推动金融高质量发展，坚定不移走中国特色金融发展之路，加快建设金融强国。因此，有必要制定一部金融领域基础性法律，将党的十八大以来党中央对金融工作的决策部署、理论创新和金融管理实践中形成的改革成果、有效做法转化为法律规范，协调金融各领域主要制度，聚焦突出问题予以规制，提高金融法治与金融实践的匹配度和适应性，为推动金融高质量发展提供坚实法治保障”。
可见，一方面，是中央关于金融工作的一系列思路、措施上升为国家意志。比如，这部法律中的一些法条，在中央金融委、中国人民银行和金监总局等金融管理部门公开发表的文章当中，已有不少阐述。另一方面，许多法条都是建立在丰富充足的实践上的。特别是，最近八年的金融风险处置工作，已经从金融机构经营失败、金融风险潜伏爆发的教训中汲取了大量素材，将之总结提炼到法律成文。
同时，我国的这一部《金融法》，并不是法典那种包罗万象的综合性立法，而是在某种程度上相当于“金融法典”的“总则”。也可以说，是金融领域“1+N+X”制度体系的领衔者。
从国外情况看，世界主要经济体并没有类似的立法实例。这充分展现了建立完善中国特色社会主义金融体系的道路自信、制度自信，是走好中国特色金融之路的法治引擎。
严防“乱办金融”，明确金融“边界”
打破监管部门各自为战工作思路，依照“实质重于形式”实施全覆盖监管
《金融法》草案规定了金融的范畴，认为是与特定领域直接相关的各类货币和信用活动：
第三条 本法所称金融活动，是指自然人、法人及非法人组织从事的与存款、贷款、保险、证券、期货和衍生品、基金、信托、支付结算、征信等直接相关的货币和信用活动。国家将金融活动全部纳入监管，依法打击非法金融活动。
本法所称金融机构，是指经国务院或者国务院金融管理部门批准，在中华人民共和国境内设立的从事金融业务的机构，包括银行业、证券基金期货业、保险业、信托业金融机构，金融控股公司，非银行支付机构，以及其他从事金融业务的机构。
本法所称金融业务，是指金融机构通过提供金融产品和服务开展的金融活动，以及经金融管理部门批准由其他机构从事的金融活动。
底层概念的框定，是立法的最大难题之一。在这里，提出了一个能为学界、实务界和社会大众所能接受的金融定义。
过去十多年时间，曾经的“乱办金融”现象进一步升级迭代，金融泛化现象在社会上极度膨胀，新业态、新模式规避法律，让监管的传统打法日益失效。各类资产份额化交易，互联网金融走歪走偏，一度出现“万物皆可金融”的奇观。
比如，以“拖拉机”“伞状设计”“代持”规避私募发行人数上限限制，以“推介”代替营销，私募行为日益公开化。
比如，以“风险统筹”“网络互助”等模式规避保险监管，也曾经大行其道。有的至今还在存续开展，影响了法制的统一，形成了同一业务、不同监管的典型套利问题。
“P2P”平台更是借以创新之名，在网上灰色地带形成尾大不掉之势，席卷了巨额社会财富。不少“类金融”活动、“准金融”组织，管不了、管不好，“众筹”“资金池”等现象，是商业活动的附随产物，还是必须管理的金融风险，一时间难以识别。
各个金融部门分业监管，单行法各自为战，监管按照“谁审批、谁监管”的思路开展工作。“自己的孩子自己抱”的观念深入人心，对“影子银行”以及各类新业态监管缺位，甚至避之唯恐不及，相互“甩锅”。这就造成大量正规金融机构的资金在利益驱使下，流入不受监管的市场体系，导致大量资产泡沫和损失，金融政策也在资金乱流中失真扭曲。
“知屋漏者在宇下”。《金融法》草案坚持问题导向，以全覆盖监管的思路，敲钉转铆，织密金融风险防控网。从草案看，四大“神招”锁死漏洞：
理念上，“实质重于形式”，金融监管部门按职责依法对金融活动实施监管（第51条）。此条看似平淡，实则是全覆盖监管的提纲挈领之举。监管部门必须分清金融活动的法律实质、市场形式，超越机械执法的被动逻辑，解决实质风险、实际问题。
第五十一条 国务院金融管理部门按照实质重于形式的原则，按职责依法对金融活动实施监督管理和行业统计监测。国务院金融管理部门可以授权派出机构、分支机构、直属行政机构履行监管职责。
地方承担金融管理职责的机构，依法对地方金融组织及相关活动实施监督管理，维护辖区金融稳定。
对需要进一步明确监管责任主体的，由国家确定的国务院金融管理部门牵头建立监管责任归属认领机制，建立健全兜底监管机制。
职责上，“管合法更要管非法、管行业必须管风险”，实施分类分级管理。强化“五大监管”，实现金融监管全覆盖（第8条）。这一做法最早来自应急管理部门，被金融监管借鉴应用。
第八条 金融监管坚持管合法更要管非法、管行业必须管风险原则，实施分类分级管理。强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，实现金融监管全覆盖。
对金融机构和金融业务通过行政许可方式实施严格准入。
国务院金融管理部门和地方承担金融管理职责的机构各司其职，加强监管协同，维护金融业合法稳健运行。
“管合法更要管非法”针对金融监管部门，从重点管理“正规金融机构的金融业务”转变为管理“社会面上的金融活动”，去除对风险的懒政思维、“捂盖子”做法。
“管行业必须管风险”针对各个行业主管部门，也即草案第五十九条所说的“国务院行业主管部门履行本行业、本领域风险管理责任，防范行业风险引发金融风险”。这有利于理清责任，避免金融监管边界不清。比如，再有某地发生过的“金融茶”、预付卡商家跑路事件，属地行业部门首先要用好自家的执法权，履行日常管理和问题处置责任，而不能“一推了之”。面对源自实体产业的风险越来越多向金融领域输入，这是必须采取的对应措施。
站位上，“兜底监管”，建立监管责任归属认领机制、兜底监管机制（第51条）。这里两个机制是紧密扣合的。对于那些跨行业、跨领域、跨部门的金融风险，各个部门按照前两面所说的两个原则主动确定归属权责，开展日常监管；如果出现争议和推诿，首先按照认领机制，协商确定；如果无法确定，则转到兜底机制，由“国家确定的国务院金融管理部门”堵住缺口。基于现实领导体制，其内涵就是由中央金融办协调和指定。
层次上，兼管地方金融，“地方承担金融管理职责的机构，依法对地方金融组织及相关活动实施监督管理，维护辖区金融稳定”（第51条）。这里的“地方承担金融管理职责的机构”，指的是各省级政府和部分地市设立的地方金融管理局，以及市、县两级财政局。
明确金融委法律地位
保险保障基金等管理使用由金融委统筹；风险处置分类进行，国家、地方各司其职；赋予监管28项权力
金融风险往往跨时空集聚、决堤式暴发，需要快速应对、紧密协同。一段时间内，监管存在部门分割，也呈现行业和地域割裂，把握不好风险处置的时机和尺度，甚至出现“谁着急谁处置”。“谁发现谁处置”的现象，形成不好的负面激励。围绕落实“权和责”、“快和稳”、“防和灭”三对重要关系这一方法论，《金融法》草案进行了精心的立法布局。
在组织领导体制方面，草案确认了金融委的法律地位。
草案第4条规定，“中央金融工作决策议事协调机构负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等”。第68条规定，存款保险基金和保险、证券、信托等行业保障基金、金融稳定保障基金，其管理使用由中央金融委统筹协调。这些规定意味着，风险处置的大事要事、花钱出资，必须在金融委领导下开展。
在责任分工方面，草案构建了长期适用的分类处置体系，值得关注的第66条，是极为重要的核心条款，稍加拆解如下：
由国家层面负责风险处置的，是“全国性银行、证券基金期货经营机构、中央金融企业及其控股金融机构”。具体来说，其中包括27家中央金融企业，如中投公司、中信集团、光大集团，三大政策性银行（开发性金融机构），六大国有（控股）大型银行，六家保险机构（保险集团），十二家全国性股份制银行，以及全部的证券、期货公司，等等。
省级地方负责风险处置的，包括全部城商行、农商行、农村信用社，地方控股设立的保险公司、村镇银行、非银金融机构。
除此之外的“其他金融机构”，尚待正式文本落地后的具体解释。按照一般理解，可能包括央企控股的金融机构，信托公司，等等。基于概念的模糊性，目前还不宜“名单式”地端出来。
在监管权力配置方面，草案作了详尽的罗列，集中在草案第56条、第67条，合计28项权力。可谓不吝笔墨，大书特书。监管部门被赋予了广泛的处置权。稍作归纳，至少包括：限制股东权利，责令增资，强制转让股权，限制和追回分红、薪酬，限制或者暂停业务，限制或强制资产转让，托管接管，促成第三方机承接业务、资产和负债，实施股权、债权减记或者债转股撤销业务许可，撤销分支机构，要求所属集团提供支持。
更为重要的是，这些权力具有击穿程序的效力。草案第67条第2款规定：这些措施，“豁免适用法律、行政法规有关股东会、董事会批准，债权人等第三方同意的相关规定，以及信息披露、禁止性交易的相关规定”。
拟授予监管部门超高权力
金融机构子公司、股东等均可管，第三方包括律师事务所、会计师事务所等也须遵照规定
《金融法》对金融监管的授权是突破性的。甚至可以说，从目前的草案看，金融监管部门对财产权可以施加的强制权力，超越了绝大多数行政机关。
这一授权格局，与金融活动的资金密集性特征是分不开的。金融监管的主要方法，形象化来说，就是“管住人、看住钱、扎牢防火墙”。资金流相当于金融违法行为的“DNA”监测，资金流向分析越来越成为定性、追赃挽损的关键手段。
穿透式监管的核心理念，一是看实质，实质大于形式；二是看底层，最终受益人是谁，终局买单者是谁。这些都离不开资金穿透。
过去一个时期，不法金融集团通过层层设置空壳公司、平台公司，层层掩饰资金来源和去向。这给有关方面带来一个认识：对股东的向上穿透、对资产的向下穿透、对资金的贯通穿透，缺一不可。否则，就无法实现对违法行为的认定、资金的追踪和损失的追回。
监管扩权，首先是对股东的扩权。草案规定可以管到实际控制人、股东及其实际控制人、金融机构实际控制的企业，实施监督管理、检查、调查和处理（第54条）。这是相关调查权的一次大“扩围”。可以预计，《金融法》一朝通过，各个金融部门法将集体增加这些规定，以确保《金融法》赋能的权力顺利运行。
其次，是对第三方的扩权。第三方服务机构包括会计师事务所、律师事务所、评估评级、信息技术服务机构。会计师事务所、资产评估机构为金融活动提供服务需要审批，其他三方机构应当按规定办理相关手续。草案赋予金融监管部门对三方机构及其人员的监管权。但这一权力侧重于“管事”，而且受主管部门的制约，估计财政等部门对类似规定施加了影响。
再次，是对行政处罚和强制措施的扩权。分为两类情形。
风险处置状态下，《金融法》草案提出追回红利、实施股权债权减记或者债转股，强制减记，强制出让股权。这都是具有强烈侵入性、剥夺性的权力。目前还不清楚，风险处置阶段的强制措施是否排除司法管辖权。如果能够“超脱三界外”，意味着金融监管获得了终局性的准司法权。
平时监管常态下，监管部门新配置的权力也是可观的。
比如，按次处罚权。草案第86条规定，违反同一规定实施多次独立的金融违法行为，可以对金融违法行为逐次计算处罚金额。
更强大的，是草案第87条第1款的叠加处罚权。在依法罚没的同时，可以依照金融法“并处上一年度营业额百分之五以下或者交易额等值以下的罚款”，以及其他资格罚、营业罚。
还有延伸处罚权，也可称之为关联处罚权。草案第87条第2款规定，“组织、指使他人实施金融违法行为，或者为他人实施金融违法行为提供协助或者给予便利的”，“根据违法情节和危害后果给予处罚”。
这些处罚和强制的实施程序，以及同各个金融子行业部门法的衔接，还需继续观察。
